(2023.5.9.)

“인도-태평양 경제프레임워크(IPEF) 주요 의제별 참여국의 현황 분석과 정책 제언”연구

IPEF 참여국 현지 전문가 워크샵

1. 출장 목적 및 배경

□ 경제인문사회연구회 세계전략연구 과제 중 하나로 KDI 국제정책대학원이 수행중인 “인도-태평양 경제프레임워크(IPEF) 주요 의제별 참여국의 현황 분석과 정책 제언”연구 과제 보고서 작성을 위해 IPEF 참여국 현지 전문가 워크숍을 개최, 각자 수행중인 연구의 주요 내용을 발표하고 토론

-	IPEF는 미국의 주도로 한국, 일본, 인도, 호주, 뉴질랜드, 피지와 아세안(ASEAN) 회원국 중 7개국(인도네시아, 말레이시아, 태국, 싱가포르, 베트남, 필리핀, 브루나이) 참여

* 아세안 회원국 중 3개국(미얀마, 캄보디아, 라오스)은 초청받지 못함.

- IPEF 참여국 14개국 중에서 비교적 접근성이 좋고 공급망 재편과 관련하여 상징성이 있는 베트남에서 워크숍 개최

* 본교에서 박사 학위를 받은 Phan, Thi Song Thong이 국장으로 근무하고 있는 베트남사회과학원 중부지역사회과학연구원의 협조를 얻어 워크숍 개최

- IPEF 참여국 현지 전문가는 워크숍에서의 토론 내용을 반영한 보고서 초고를 5월 15일까지 제출할 계획(5월에 열릴 싱가포르 협상 결과를 반영)

□ 연구과제 보고서는 IPEF 관련 (1) 지정학/지경학적 의제와 (2) IPEF 4대 필러(pillar)의 주요 의제를 다룸.

- 지정학/지경학적 의제은 다음과 같이 구분

* 미-중 경쟁(※ 아세안의 경우 미국과 중국 중 택일하는 것보다는 양국이 동시에 참여하며 평화와 번영을 추구하기 희망)

* WTO를 중심으로 한 비차별적 다자무역체제와 특혜적(preferential) 지역협력체제와의 관계(※ 미국은 WTO 분쟁조정기제를 무력화하면서도 WTO를 탈퇴하지는 않고, 특혜적 지역협력체제를 구축하면서 자국 내 첨단기술 및 탄소중립 관련 투자를 촉진하는 데 치중)

* 정부와 시장의 역할(※ 국유기업과 보조금 등 산업정책 이슈)

- IPEF 4대 필러의 주요 의제는 다음과 같이 구분

필러	주요 의제(2022.9 기준)	비 고
1. 무역 (무역대표부)	- 기준/표준(standards) 설정 등: 노동, 환경, 디지털경제, 농업, 투명성/좋은 규제 관행, 경쟁정책, 무역원활화 - 포용성(노동자 존중 의미) - 기술지원과 경제협력	- 관세 인하 등을 통한 시장접근 개선 의제 배제(기술지원과 경제협력은 포함) - 기준의 고도화에 동의할 유인 부족 - 기준의 구속력 확보를 위한 분쟁조정이나 비회원국과의 협력 기제 불분명 - 국경간 데이터 흐름에 대한 논란 존재 - 수출통제 및 투자심사 논의 축소
2. 공급망 (상무부)	- 중요(critical) 부문 및 물자의 기준 마련 - 중요 부문 및 물자에 대한 회복력과 투자 증대 - 정보공유 및 위기대응 기제 구축 - 공급망 물류 강화 - 노동자 역할 강화 - 공급망 투명성 개선	- 중요 부문 및 물자에 대한 회복력과 투자 증대를 위한 참여국의 협력 유인 불분명 - 공급망 관련 정보공유 및 위기대응을 위한 민간기업의 협력 유인 불분명 - 공급망 관련 문제를 포착하고 해소하기 위한 비회원국의 협력 기제 불분명 - 공급 급감이 아니라 수요 급등에 의한 수급 차질 문제 대응 불분명 - 규칙 기반의 다자무역체제에서 WTO가 핵심(core)에 있다는 성명에도 불구하고 WTO 체제와 일관성이 있는지 의문
3. 청정경제 (상무부)	- 에너지안보와 에너지 전환 - 우선순위 부문의 온실가스 배출 감축 - 육지, 물, 해양에서의 지속가능 해법 도출 - 온실가스 제거를 위한 혁신기술 개발(CCS 등) - 청정경제 전환을 위한 유인책 도입	- 전반적으로 기술협력이나 제도개선에 관한 세부 내용 부족 - 지속가능 기반시설 투자와 재원 마련에 관한 논의 축소
4. 공정경제 (상무부)	- 반부패 - 조세 - 역량배양과 혁신 - 협력, 포용적 공동작업, 투명성	- 반부패 관련 유엔부패방지협약(UNCAC), 금융행동작업반(FATF) 기준, OECD 반부패 협약 등을 언급하지만 세부과제 불분명 - 조세 관련 OECD/G20 BEPS 프레임워크를 언급하지만 세부과제 불분명

2. 출장 개관

□ 세부 일정

월일 (요일)	출발지	도착지	방문기관	업무수행내용
4.17 (월)	인천	다낭	행사장	베트남 입국, 행사장 도착, 환영 만찬 개최
4.18 (화)	다낭	다낭	행사장	IPEF 참여국 현지 전문가 워크샵 1일차 개최
4.19 (수)	다낭	다낭	행사장	IPEF 참여국 현지 전문가 워크샵 2일차 개최
4.20 (목)	다낭	인천	행사장 및 Vietnam Academy of Social Sciences (VASS)	워크샵 주요 내용 정리 및 VASS와의 면담, 한국 귀국

□ 워크샵 참석자

번호	성명	직함	소속/역할
1	Channer, Hayley	Economic Security Director	US Studies Ctr, Sydney U./호주
2	Hashim, Hafiizh bin Pg Hj [온라인 참여]	Assistant Lecturer	UBD/브루나이
3	Gounder, Neelesh [불참]	Professor	USP/피지
4	Chaturvedi, Sachin	Director	RIS/인도
5	Mohanty, S. K. [불참]	Professor	RIS/인도
6	Wihardja, Maria Monica	Visiting Fellow	ISEAS/인도네시아
7	Urata, Shujiro [불참]	Professor	Waseda U./일본
8	Sundaram, Jomo Kwame	Senior Advisor	Khazanah/말레이시아
9	Carey, Richard [불참]	Independent Consultant	Former NZ Treasury/뉴질란드
10	Heydarian, Richard	Senior Lecturer	U. Philippines/필리핀
11	Pitakdumrongkit, Kaewkamol (Karen) [온라인 참여]	Head, Multilateralism Studies	RSIS, Nanyang Tech U./싱가포르
12	Goodman, Matthew [온라인 참여]	Senior Vice President	CSIS/미국
13	Phan, Thi Song Thong	Senior Fellow	ISSCR, VASS/베트남
14	Busbarat, Pongphisoot (Paul) [불참]	Assistant Dean	Chulalongkorn U./태국
15	임원혁	교수	KDIS/IPEF 참여국 현지 전문가 워크샵 지정학/지경학 의제와 IPEF에 관한 한국의 입장 발표 및 종합 토론
16	이시욱	교수	KDIS/IPEF 4대 필러 중 1. 무역 관련 주요내용 정리 및 토론
17	이창근	부교수	KDIS/IPEF 4대 필러 중 2. 공급망 관련 주요내용 정리 및 토론
18	김영재	부교수	KDIS/IPEF 4대 필러 중 3. 청정경제 관련 주요내용 정리 및 토론
19	윤춘근	부교수	KDIS/IPEF 4대 필러 중 4. 공정경제 관련 주요내용 정리 및 토론
20	한형민 [온라인 참여]	연구위원	KIEP/IPEF 참여국과 중국 관련 글로벌가치사슬 변화 분석

3. 주요 내용

(1) 환영 만찬(4.17)

□ 참석자 각자 간략히 본인 소개 후 워크숍 취지에 대해 논의

- 주요 지표를 사용하여 IPEF 참여국과 중국의 현황을 개관한 후 지정학‧지경학적 이슈와 IPEF에 대한 참여국의 입장을 파악하고 의견을 교환함으로써 갈등 조정과 협력에 기여

(2) 워크숍(4.18~4.19)

□ 워크숍은 총괄 세션에서 IPEF의 지정학/지경학적 의미를 경제사적 관점에서 고찰하고 IPEF에 관한 한국의 입장에 대해 소개한 후, 국가 세션에서는 2개 국가씩 발표하고 글로벌 가치사슬 분석 세션과 종합토론 세션 포함

- 발표 자료는 Notion 페이지에 게재

https://literate-melon-1c0.notion.site/IPEF-Workshop-Materials-0d264715a2d24768a7ed2011ae5ecfe9

□ 제1세션: IPEF와 중국 / IPEF에 관한 한국의 입장(임원혁)

- 경제사적 관점에서 볼 때 세계경제 중심지가 2000년 이후 급속하게 아시아 지역으로 이동중이며 (1) 일본과 NIEs(Newly Industrializing Economies), (2) 중국에 이어 (3) 동남아와 인도를 중심으로 고도의 경제성장이 진행중

- 대립과 분쟁 대신 평화공존과 협력을 통해 아시아뿐만 아니라 역외국가에도 혜택을 주는 경제성장 기조를 유지하는 것이 당면과제

- IPEF는 이와 같은 당면과제에 역행하는 의도를 가지고 있는 것으로 보이지만, 참여국에게 시장접근 혜택이나 대규모 지원을 제공하지 않기 때문에 그 실효성에 한계가 있을 것으로 판단

- 특히 공급망 재편과 관련해서는 지난 30여년 동안 혁신역량 및 가치사슬 구축 측면에서 중국과 대안적 후보 6개국(인도, 인도네시아, 말레이시아, 태국, 베트남, 필리핀) 간에 큰 격차가 벌어졌기 때문에 그 격차를 줄이는 데 상당한 시간과 비용이 소요될 것으로 전망

* 중국은 최종재를 가공‧조립‧수출하는 단계를 넘어 중간재를 생산‧수출하고 있기 때문에, 중국을 공급망에서 배제하기 위해서는 중국보다 저렴하게 중간재를 저임금 국가에 공급하고 이를 최종재로 가공‧조립할 수 있도록 가치사슬을 구축해야 함.

* 이는 최소한 십여년이 걸릴 어려운 일이고 수요 측면에서 볼 때 중국시장은 큰 시장이기 때문에, 대부분의 다국적기업은 중국을 배제하기보다는 중국+1 전략을 고려하고 있음.

- 중국을 배제하는 IPEF보다는 중국까지 포함하는 APEC이나 여타 기제를 통해 협력을 도모하는 것이 바람직

- 특히 한국의 지정학/지경학적 입장에서는 해양세력과 대륙세력 간의 갈등이 증폭되는 것을 방지하고 평화공존과 협력을 추진해야 함.

□ 제2세션: IPEF에 관한 인도네시아와 말레이시아의 입장

1) 인도네시아(Maria Monica Wihardja)

- 상위중간소득국(UMIC) 수준에 도달한 인도네시아는 현재 전체 인구의 50% 이상이 35세 미만으로, 2037년까지 고소득국(HIC) 수준에 도달할 계획

* 니켈과 보크사이트 수출을 금지하고 지속가능한 산업화를 추진하는 등 자연자원 수출에 의존하는 경제구조를 고도화하기 위해 노력중

- 인도네시아는 미국과 중국 간에 전략적 균형(strategic balancing)을 유지하면서 인도-태평양에 대한 아세안의 전망(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific: AOIP)이 존중되도록 노력

* 특히 지역질서에 대한 아세안의 중심성(centrality)을 견지하고 미‧중 갈등으로 인해 아세안의 통합성이 훼손되지 않도록 하는 데 노력 집중

* 향후 미얀마, 라오스, 캄보디아가 IPEF에 참여할 수 있도록 추진

- 동시에 인도네시아는 IPEF를 통해 최대한의 혜택을 얻으려고 노력

* 기준 및 규제 수렴(regulatory convergence)과 공급망 협력을 통해 녹색기술과 디지털기술 및 관련 재원에 대한 접근성을 강화하고자 함.

* IPEF 합류에 대한 반대급부로 미국이 일부 수입 제한 조치를 해제했을 가능성도 감안(미국은 인도네시아, 말레이시아, 필리핀, 베트남에서 수출한 태양광 패널이 실제로는 중국산 제품이라며 수입 제한 조치를 걸었으나 IPEF 합류에 대한 대가로 이를 철회했다고 판단)

* 참고로 인도네시아는 RCEP에는 가입했지만 노동, 환경, 지식재산권 등에 대한 기준이 더 높은 CPTPP에는 아직 가입하지 않고 있음.

* 디지털경제와 관련해서도 인도네시아는 사이버안보를 확보하기 전에는 자유로운 국경간 데이터 흐름을 용인할 수 없고 금융기관의 데이터 현지화가 필요하다는 입장 견지

- IPEF가 ‘속 빈 강정(empty vessel)’이라는 회의적인 견해도 있지만, 인도네시아 정부는 IPEF가 미‧중 갈등을 증폭시키지 않으면서 인도-태평양 지역 전체에 혜택을 가져올 수 있도록 협상에 최선을 다할 계획

* 인도네시아는 아세안 내에서 가장 인구가 많고 경제규모가 큰 국가이며  2023년 아세안 의장국으로서 리더십을 발휘할 필요

2) 말레이시아(Jomo Kwame Sundaram)

- 말레이시아는 IPEF에 관해 유보적인 입장인 것으로 판단

* 말레이시아 정부는 작년말 호주 브리즈번에서 열린 IPEF 협상에 고위급 인사를 보내지 않고 현지의 경제참사관이 참석하는 등 IPEF에 큰 관심을 보이고 있지 않음.

* 특히 미국이 시장접근이나 재원 지원 혜택을 IPEF에서 배제하고 인도가 Pillar 1에 불참함에 따라 IPEF를 통해 말레이시아가 실질적인 혜택이 무엇인지 불분명

- 이에 비해 중국은 말레이시아와 양자협력을 통해 얻을 수 있는 실질적인 혜택에 대해 논의

* Anwar Ibrahim 말레이시아 수상은 올해 보아오 포럼 참석 후 베이징을 방문하여 시진핑 중국 주석과 양자회담을 갖고 투자 유치 등 논의

- 역사적인 맥락에서 보면 미‧소 냉전 당시의 비동맹운동이 평화공존에 기여했던 것처럼 미‧중 갈등을 완화하기 위해 비동맹운동을 부활시키는 것이 바람직

* 특히 아시아통화협력 등 경제협력에 관한 논의를 발전시킬 필요

□ 제3세션: 글로벌가치사슬 분석(한형민)

- ADB-MRIO DB(2021)로 투입-산출 분석을 통해 2010~21년 기간 동안 글로벌 가치사슬의 변화를 파악하고 IPEF에 대한 시사점을 도출

- 2017년 이후 무역 부문에서 본격화된 미국의 중국 견제에도 불구하고 IPEF 참여국의 역외 무역에서 중국이 차지하는 비중이 계속 높아지고 있다는 점에 주목할 필요

* 2010~21년 기간 동안 IPEF 참여국들이 전세계 중간재와 최종재 수출에서 차지하는 비중은 각각 25~29%와 23~26% 정도를 유지

* 이에 비해 중국이 중간재 수출에서 차지하는 비중은 2010년 7%에서 2021년 10%로 상승했고, 최종재 수출에서 차지하는 비중도 14%에서 19%로 상승

* 즉, 중국은 중간재를 수입하여 조립‧가공 후 최종재를 수출하는 단계를 넘어 중간재를 직접 생산‧수출하고 있음.

- 반도체 등 경제안보 차원에서 중요한 첨단기술 부문을 제외하면 중국과의 분리(decoupling) 현상은 발견되지 않으며, 다국적기업들은 지정학적 리스크를 감안하되 경제논리를 반영하여 중국+1 전략을 구사

* 중국의 임금수준이 높아짐에 따라 노동집약적 산업부문에서는 미‧중 갈등이 격화되기 이전에 이미 저임금 국가로 투자 이동

* 예를 들어, 한국의 대외직접투자에서 2015년부터 ASEAN이 중국을 앞지르기 시작했고, 중국기업도 노동집약적 산업부문을 중심으로 저임금 국가에 투자 확대

* 중국 국내의 가치사슬과 혁신역량 및 시장규모를 고려하여 상당 수의 다국적기업은 중국시장을 겨냥한 제품은 중국에서 제조하고 그 외 시장을 겨냥한 제품은 타국에서 제조하는 전략 추진

* 예를 들어, 애플과 소니는 태국에 생산기지 구축 추진

□ 제4세션: IPEF에 관한 인도와 호주의 입장

1) 인도(Sachin Chaturvedi)

- 인도는 2014년 Neandra Modi 총리 취임 이후 기반시설 투자, 디지털화, 제조업 진흥에 박차를 가하며 고도의 경제성장 기록

* 농촌 지역에 전기를 공급하고 통신‧교통 기반시설을 확충하여 거대한 국내시장 통합 추진

* 디지털화를 통해 신분증명 및 금융거래를 간소화하고 탈세 등 비리를 줄여 국내 자원동원을 개선하였으며 사회복지 서비스 효율을 제고

* 정보통신 서비스 분야뿐만 아니라 제조업에서도 성과를 내기 위해 민간 및 외국인투자를 활성화

* 특히 코로나 19 기간 동안 공급망 안보의 중요성을 실감하면서 핵심 부문의 가치사슬을 구축하기 위해 노력

- 인도는 과거 무역협상 경험에 기초하여 IPEF 무역 부문(Pillar 1)에는 참여하지 않지만, 여타 부문에서는 적극적으로 협상을 진행중

* 선진산업국이 개도국에 시장접근 개선 등 실질적인 혜택을 제공하는 데에는 인색하면서 노동‧환경 기준, 디지털 경제, 지식재산권, 이른바 모범규제관행(good regulatory practice) 부문 등에서 개도국에 많은 것을 요구하는 태도 관찰

* 인도 정부의 제조업 진흥계획(Make in India), 2070 탄소중립 목표, 부패척결 노력 등과 연계하여 IPEF 협상을 진행함으로써 인도가 실질적인 혜택을 볼 수 있도록 노력

2) 호주(Hayley Channer)

- 호주는 무역의존도가 높은 국가로서 안보를 위해 미국이 필요

* 지난 5년간 중국의 호주 국내 정치 기부금 관련 파동과 코로나19의 기원 규명 요구에 대한 중국의 경제 보복 사태 등 경험

* 호주는 Quad와 AUKUS 참여 등을 통해 미국과의 안보 협력을 강화하는 한편, 노동당 정부 집권 이후에는 중국과의 관계 개선도 모색

- IPEF가 미국이 다시 역내 무역‧투자협력에 적극 참여할 수 있도록 촉진하는 역할을 할 수 있기를 희망

* 미국이 2017년 TPP에서 탈퇴한 후 자유무역협정 체결에 부정적인 입장임을 고려할 때, IPEF는 일종의 차선책으로 간주

* 하지만, IPEF뿐만 미국의 IRA나 CHIPS에 내재된 보호주의적 성향에 대해 호주 내에서는 우려의 목소리도 제기

□ 제5세션: IPEF에 관한 필리핀과 브루나이의 입장

1) 필리핀(Richard Heydarian)

- 필리핀의 Bambang Marcos 대통령(Ferdinand Marcos 전 대통령의 아들)은 취임 후 중국과 미국 간에 균형을 잡기 위해 노력중

* 필리핀은 미국의 동맹으로서 전통적으로 친미 성향이 강했으나 Duterte 전임 대통령은 미국에 부정적인 입장을 취하며 중국과의 협력을 강조

* Marcos 대통령은 취임 후 첫 공식 방문국가로 중국을 선정하고 지난 1월 베이징을 방문했지만 별다른 성과 없이 귀국

* 실망스런 중국 방문 후 필리핀 정부는 계속 지연되어온 중국 주도의 기반시설 건설 프로젝트 3개를 취소한다고 발표

* 이후 필리핀 정부는 반대로 미국과의 안보 협력을 강화하였지만, 이 추세가 계속될지 여부는 불분명

- 필리핀은 IPEF와 관련하여 긍정적인 기본 입장을 가지고 있으나, 국내외 여건으로 인해 얼마나 실질적인 혜택을 볼 수 있을지는 불분명

* 미국이 시장접근 개선이나 자금 지원 등을 배제한 바 있고 공급망 재구축은 민간기업을 중심으로 이뤄지기 때문에 필리핀 정부가 협상을 통해 얻어낼 수 있는 혜택이 제한적

* 대내적으로는 소수의 가문을 중심으로 경제력 집중도가 높고 보호주의 성향이 강하기 때문에 개혁에 대한 기대 난망

2) 브루나이(Hafiizh Hashim)

- 브루나이 역시 중국과 미국 간에 균형을 잡기 위해 고민중

* 지난 10여년 간 석유화학, 수력발전, 항만 등에 대한 중국의 투자로 브루나이는 상당한 혜택을 봄.

* 동시에 브루나이는 해양안보와 관련된 미국의 역할을 중시

- ASEAN 회원국에 대한 설문조사 결과 브루나이는 IPEF에 대한 긍정적인 반응 비율이 가장 높으며, 일반적으로 IPEF가 브루나이 경제의 다변화에 기여할 것으로 기대

* 다만, 구체적으로 어떤 경로를 통해 이와 같은 혜택을 얻을지는 불분명

□ 워크숍 공식 만찬(4.18)

- 오전‧오후 워크숍 발표 및 토론 내용에 대한 의견을 추가 교환하고 향후 일정에 대해 논의

- 행정적으로 항공료 등의 환급(reimbursement)을 위해 필요한 서류 안내

□ 제6세션: IPEF에 관한 미국과 싱가포르의 입장

1) 미국(Matthew Goodman)

- 전반적인 미국 국내 여론은 국제무역에 우호적임에도 불구하고 공화당의 트럼프 지지 세력과 민주당의 진보 세력은 자유무역협정에 대해 부정적인 견해 표출

* 다만, 미국 선거제도의 특징을 고려할 때 전체 국내 여론보다는 주요 접전주(swing state)의 여론이 더 중요하다는 점에 유의할 필요

* 미국 국내 정치여건과 2024년 대선 경쟁이 이미 시작되었다는 점을 감안할 때 자유무역협정을 추진하기는 어려운 것으로 판단

- 의회로부터 행정부가 권한을 위임받아 추진하는 자유무역협정 방식을 포기함에 따라 IPEF는 세 가지 근본적인 한계를 노정

* 의회가 결정할 수 있는 관세(시장접근) 및 재정 지출 관련 항목을 IPEF에 포함시킬 수 없고 IPEF의 지속가능성을 담보하기도 어려움.

- 바이든 행정부는 대외 협상보다는 첨단기술과 녹색분야를 중심으로 한 국내 투자에 노력하고 있는 것으로 보임.

* 중국을 견제해야 한다는 것에 대해서는 초당적인 합의가 있지만, 자유무역협정은 물론이고 실질적인 재원이 소요되는 마샬플랜 같은 협력사업에 대해서도 소극적

* Partnership for Global Infrastructure Investment도 성과 부진

2) 싱가포르(Karen Pitakdumrongkit)

- 싱가포르는 TPP/CPTPP, DEPA(Digital Economy Partnership Agreement) 등 주요 협상에서 거둔 성과를 바탕으로 IPEF에 임하고 있으며 특히 디지털경제 부문에서 기여할 수 있을 것으로 기대

- 반면 노동 기준과 관련하여 미국이 USMCA 식 접근법을 채택할 경우 ILO 핵심협약 중 결사의 자유와 차별금지 협약을 비준하지 않은 싱가포르는 부담을 느낄 수 있음.

□ 제7세션: IPEF에 관한 베트남의 입장과 종합토론

1) 베트남(Thi Song Thong Phan)

- 베트남은 중국을 견제하는 미국의 입장에 동조하지만 갈등이 증폭되는 것은 원하지 않으며, 공산당이 통제하는 국가로서 민주주의 국가들과의 협력에 조심스런 부분이 있음.

- 베트남은 IPEF를 통해 산업구조 고도화와 청정경제 확립에 도움을 받을 수 있을 것으로 기대

* 특히 공급망 재구축 과정에서 베트남이 혜택을 볼 수 있을 것으로 전망

2) 종합토론

- 전체적인 발표‧토론 내용을 요약

- 향후 일정에 대해 설명

□ 베트남사회과학원과의 만찬(4.18)

- 워크숍이 성공적으로 개최될 수 있도록 협력해 준 데 대해 감사를 표하고 이 연구과제 외에도 향후 협력을 추진할 수 있도록 의견 교환

- 워크숍 정리 및 정산 등과 관련한 행정절차 논의